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改革開放四十周年市場監管法治建設成就、經驗及展望

放大字體  縮小字體 發布日期:2019-02-28  來源:《工商行政管理》  瀏覽次數:446
核心提示:改革開放四十周年市場監管法治建設成就、經驗及展望

  改革開放以來,工商行政管理、質量技術監督管理、食品藥品監督管理、知識產權等國家市場監管部門緊扣促進經濟建設這條主線,圍繞中心,服務大局,堅決貫徹落實黨中央、國務院關于市場監督管理工作的方針政策和決策部署,勇于擔當,奮力拼搏,取得了顯著成績。這其中,作為市場監管的重要支撐和保障,法治建設在促進市場經濟發展、規范市場秩序、嚴守安全底線等方面發揮了不可替代的作用。同時,市場監管法治建設作為法治國家建設的一部分,經歷了從無到有、從簡單到復雜、從能用管用到體系完善、從基礎保障到引領發展的重大轉變,在完善中國特色社會主義法律體系、落實依法治國基本方略、全面推進依法行政和全面推進依法治國進程中日趨成熟。值此改革開放四十周年之際,當回首過往、立足當下、展望未來,市場監管法治建設方能蹄疾步穩、行穩致遠。

  市場監管制度規范日益完善

  從大格局來看,改革開放以來的國家法治建設總體上分為三個階段,每一階段都取得了一系列標志性成就。市場監管部門一直注重堅持立法先行,不斷建章立制,以立法促執法,以改革促立法,把握時代節奏,緊跟歷史潮流,在大時代背景下發揮了重要的作用,取得了顯著成績。

  第一階段:發展社會主義民主、健全社會主義法制。

  這一階段以197812月召開的黨的十一屆三中全會為開端。全會作出把黨和國家的中心工作轉移到經濟建設上來、實行改革開放的歷史性決策,提出了發展社會主義民主、健全社會主義法制,形成了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的十六字法治建設方針,標志著新中國法治建設的起步。這一階段主要成就包括形成了新時期民主法治思想、通過了1982年憲法、出臺了一批重要法律。197971日,五屆全國人大二次會議審議通過了《中外合資經營企業法》等7部法律,拉開了新時期中國大規模立法工作的序幕,此后相繼通過了《民法通則》《行政訴訟法》《行政處罰法》《經濟合同法》《涉外經濟合同法》《技術合同法》等一批基礎性法律,使民事、行政、商事等方面逐漸實現了“有法可依”。

  市場監管法治建設制度體系在這一階段逐漸建立,框架基本明確。市場監管部門配合、參與和推動出臺了《公司法》《全民所有制工業企業法》《中外合作經營企業法》《外資企業法》《反不正當競爭法》《廣告法》《消費者權益保護法》《價格法》《計量法》《標準化法》《藥品管理法》《專利法》《商標法》和相關行政法規的制定、修訂工作,出臺了配套規章確保法律法規的具體實施。規范市場主體、維護經濟秩序、保障安全底線、完善知識產權、規范行政執法等方面立法立規框架體系初步建立。

  第二階段:依法治國,建設社會主義法治國家。

  這一階段以19979月召開的黨的十五大為開端。黨的十五大報告提出,進一步擴大社會主義民主,健全社會主義法制,依法治國,建設社會主義法治國家。這是我黨首次明確提出依法治國,建設社會主義法治國家。黨的十五大報告將依法治國確立為黨領導人民治理國家的基本方略,2002年黨的十六大將依法執政確立為黨執政的基本方式,2007年黨的十七大強調全面落實依法治國基本方略,加快建設社會主義法治國家。這一階段主要成就包括:形成了相對深化和系統的法治理論,提出了“黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”“堅持依法治國與以德治國相結合”“民主法治與和諧社會建設的理論”“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”等重大理論。2011310日,十一屆全國人大四次會議莊嚴宣告中國特色社會主義法律體系已經形成,這是我國社會主義法制建設史上的重要里程碑,是中國特色社會主義制度逐步走向成熟的標志。

  市場監管法治建設在這一段時間內向縱深推進,不斷趨向完善。市場監管部門積極參與和推動《立法法》《行政復議法》《行政許可法》《行政強制法》等立法和行政基本法律制度出臺,參與研究制定《個人獨資企業法》《農民專業合作社法》《反壟斷法》《食品安全法》《安全生產法》及其配套法規、規章的制修訂工作,進一步完善了關于市場主體、市場秩序、安全底線等方面的法律法規規章。

  第三階段:全面依法治國,建設法治中國。

  這一階段以201211月召開的黨的十八大為開端。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央更加重視依法治國,更加注重法治在現代化建設和治國理政中的重要作用,明確提出了全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的戰略任務,并把全面依法治國提到了“四個全面”戰略布局的新高度,開啟了加快建設法治中國的新征程。黨的十八屆四中全會是我們黨的歷史上第一次專題研究全面依法治國問題,并通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,這在我國法治建設史上具有重大的里程碑意義。這一階段形成了習近平法治思想,圍繞全面依法治國提出了一系列新概念、新論斷、新理念、新思想,內容涵蓋了法治和依法治國的全部理論要素和發展建設的各個方面,歷史性地提出了“中國特色社會主義法治理論體系”。以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系加快完善,法治政府建設取得重要進展,在堅持依法決策、嚴格執法、加強執法規范化建設等方面取得重要進展。全民守法、普法宣傳教育、法治社會建設都邁出了新步伐。

  市場監管法治建設在這一段時間也更加趨于成熟和完備。《電子商務法》《中醫藥法》《特種設備安全法》等法律相繼出臺,《公司法》《商標法》等重要法律適應形勢發展不斷修訂,《企業信息公示暫行條例》等行政法規和配套規章出臺,標志著行政監管向信用監管的重大轉變。

  20183月, 根據黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》和第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的《國務院機構改革方案》,圍繞推動高質量發展,建設現代化經濟體系,加強和完善市場監管,調整優化政府機構職能,組建市場監管總局,整合工商行政管理、質量監督管理、食品藥品監督管理、知識產權等方面職能,為下一步市場監管法治建設走向科學化、體系化、系統化、完備化奠定了堅實基礎。截至目前,涉及市場監管總局職責的法律依據體現在129部法律、210部行政法規和320部規章或者聯合規章中。

  梳理改革開放四十年來市場監管法治建設的發展路徑,不難發現市場監管法治建設具有鮮明的時代性、突出的實用性和很強的適應性,并呈現出以下特點:

  一是覆蓋面廣,橫向到邊縱向到底。市場監管執行的法律法規,涉及面廣,除憲法、立法法、監察法等國家基本法律外,還包括行政許可法、行政處罰法、行政復議法、行政強制法、行政訴訟法等行政基本法,以及市場主體、市場交易、市場行為、消費者權益、食品藥品安全、質量、價格監督、知識產權等各行各業立法,涵蓋了生產、流通、消費、安全等市場經濟各主體、各環節、各流程、各要點,涉及利益多,覆蓋面極廣。

  二是層次分明,位階清晰邏輯嚴密。如為確認公司的企業法人資格,規范公司登記行為,依據民商事基本法《公司法》,制定出臺《公司登記管理條例》。原工商行政管理部門依據法律和行政法規規定,制定出臺《公司注冊資本登記管理規定》等規章,對注冊登記相關事項進一步細化,相關法律、行政法規、規章立法層次分明。20003月《立法法》的出臺,更為立法工作的科學化體系化提供了重要的法律依據和操作指引。

  三是與時俱進,執法依據及時更新。市場監管法律法規不是一成不變的,而是隨著調整對象、調整范圍等變化而不斷發展變化的。如法律《中外合資經營企業法》197971日五屆人大二次會議通過,1990年第一次修正,2001年第二次修正,2016年第三次修正;行政法規《中華人民共和國專利法實施細度則》2001年國務院令第306號公布,2002年第一次修訂,2010年第二次修訂等。另外,根據全面深化改革、經濟社會發展需要,以及上位法的立改廢,市場監管部門及時推動清理有關行政法規、規章、規范性文件,形成了長效工作機制,及時作出調整并向社會公布。

  四是強調程序,制度規范嚴格全面。立法方面,開門立法、民主立法已成常態。《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》《工商行政管理規章制定程序規定》《國家質量監督檢驗檢疫總局規章制定程序規定》《國家食品藥品監督管理總局立法程序規定》《國家知識產權局規章制定程序的規定》等對立法立規的權限、程序、時限均作明確規定,向社會公開征求意見成為規定動作,涉及公民權利義務的規范性文件制定過程中,也須向社會公眾征求意見。執法方面,以《行政處罰法》為遵循,《工商行政管理行政處罰程序規定》《質量技術監督行政處罰程序規定》《食品藥品行政處罰程序規定》為基層執法提供了重要依據和指引。“雙隨機、一公開”的新型監管方式,更是為透明執法公正執法提供了新遵循。《企業信息公示暫行條例》的出臺和國家企業信用信息公示系統的上線運行,將所有涉企信息一網歸集、雙向使用,提升了行政執法的透明性、準確性和公正性。救濟渠道上,遵循《行政復議法》《行政訴訟法》的要求,監督行政行為的合法合理已成為行政相對人保障自身權益的有效途徑。改向縱深發展

  —市場監管法治建設的經驗啟示

  一是堅持正確的政治方向,明確自身定位。市場監管部門執行的法律法規多,工作涉及面廣,社會影響大,在全面推進依法治國、深入推進依法行政中承擔著重要的職責。市場監管法治建設始終堅定地堅持正確的政治方向,堅持黨的基本路線,堅持中國特色社會主義法治道路,尤其是堅持習近平新時代中國特色社會主義思想,牢固樹立“四個自信”意識毫不動搖。黨的十八大之后,市場監管部門更加明確自身定位,認真貫徹落實黨中央全面推進依法治國的決定,圍繞建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家的總目標,牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,圍繞中心服務大局,努力形成完備的法律法規規章體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系,堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,實現科學立法、嚴格執法,促進國家治理體系和治理能力現代化。

  黨的十九大以來,黨中央進一步強調和鞏固了黨在法治建設中的核心作用。20183月, 中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》,要求組建中央全面依法治國委員會,負責全面依法治國的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實,作為黨中央決策議事協調機構。直接體現了黨對全面依法治國的領導。20188月,習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上明確要求,中央全面依法治國委員會要管宏觀、謀全局、抓大事,既要破解當下突出問題,又要謀劃長遠工作,把主要精力放在頂層設計上,突出地體現了黨對全面依法治國的領導。市場監管部門認真貫徹落實黨中央決策部署,在法治工作中切實增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識,自覺維護黨中央權威和集中統一領導,自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致,扎實推進市場監管立法、執法、普法等工作,確保黨在法治建設中始終總攬全局、協調各方。制度改革相關

  二是立足國情,堅持問題導向。市場監管工作實踐性強、階段特點明顯,改革開放以來市場監管立法執法工作均是圍繞監管實踐中的突出問題,具有顯著的問題導向性。借鑒國外立法經驗,但并非簡單照搬照抄,而是立足國情,根據發展需要不斷制定和豐富法治體系。為解決知識青年返城后的就業問題推動制定《城鄉個體工商戶管理暫行條例》,為解決假冒偽劣問題推動制定《產品質量法》《商標法》,為解決食品安全問題推動制定《食品安全法》,為配合“放管服”改革推行商事制度改革推動《公司法》等法律法規的修訂,為規范電子商務活動積極參與《電子商務法》的制定出臺等。

  三是堅持科學立法、民主立法、依法立法。市場監管部門堅持以《憲法》為統領,遵循《憲法》《立法法》確立的基本原則、權限和程序,從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義;堅持改革決策與立法決策相統一,堅持立法進程與改革進程相適應,堅持立改廢釋并舉。不斷完善工作機制,提高立法質量。加強對立法項目的研究論證,對擬列入立法工作計劃的立法項目,提交立法必要性等重點問題的研究論證報告,重大立法項目法制機構主動進行前期課題研究。加強對立法計劃的督促落實,對立法工作計劃確定的立法項目,要求起草部門抓緊工作,及時報送送審稿,要求送審稿做到結構合理、條理清楚、用語規范準確。建立立法計劃執行情況評估機制,把各起草部門完成立法計劃的情況,作為編制下一年度立法計劃的重要參考。健全立法立規公開征求社會公眾意見制度,加強說明和意見反饋工作,

  積極回應社會關切,完善法制工作基層聯系點制度,廣泛凝聚共識,努力做到集思廣益。

  四是正確處理改革與法治的關系。實現立法和改革決策相銜接,立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的, 及時推動上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的,按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規,及時修改和廢止。如2014年為確保商事制度改革順利推進,先行開展了上位法的制修訂工作。十二屆人大六次會議審議修改了《公司法》,明確將公司注冊資本實繳登記制改為認繳登記制,取消公司注冊資本最低限額制度,國務院修改了《公司登記管理條例》《企業法人登記管理條例》等8部行政法規、廢止了2部行政法規,為改革依法推進提供了重要保障。

  當然,在肯定成績的同時,也要正視存在的不足。一是法律法規規章制度仍有待優化。如市場主體立法方面,仍然存在所有制、責任形式等并非同一邏輯的立法;登記程序上,商事登記尚未實現統一立法;機構整合后,涉及機構職能交叉、重復的還需根據市場監管體制改革的要求進一步厘清。二是改革立法與改革尚存不同步、不協調的現象,有些改革舉措的落地實施超前于立法進程。一些成熟的改革措施需及時上升至立法層面;一些不適應改革發展實踐的法律制度需及時進行修改完善;改革決策需要先行先試的,要按照法定程序取得授權。三是立法質量、執法水平有待進一步提升。頂層設計與社會公眾“用戶體驗”存在脫節,有些條文在基層執法中難以理解、難以掌握、難以適用;有些行政執法案件存在合法性與合理性的兩難選擇;自由裁量權的行使有待進一步規范;行政相對人沒有充分感受到公平正義等。這些問題,都需要在以后的法治建設工作中,逐步注意克服和加以解決。

  對未來市場監管法治建設的展望

  201710月,黨的十九大勝利召開,標志著改革開放進入了一個新的歷史時期。20183月,國務院機構改革,組建國家市場監督管理總局,承擔市場監督管理工作職責。站在新的歷史起點,作為新的監管機構,要在更高層次、更高水平上縱深推動市場監管法治建設,更好地發揮法治固根本穩預期利長遠的保駕護航作用,取得更加豐碩的成果。

  一是提高認識,明確新時期法治建設形勢任務。黨的十九大報告指出,“中國特色社會主義進入了新時代”,對我國發展新的歷史方位作出科學判斷。進入新時代,我國社會主要矛盾發生根本變化,中央也對推動高質量發展提出新要求,對全面深化改革擴大開放作出新部署。

  《十三屆全國人大常委會立法規劃》圍繞建設法治體系、法治國家的目標,對未來五年立法工作進行了具體部署,這是中國特色社會主義進入新時代后制定的第一個立法規劃,是立法工作新形勢新任務新要求的集中體現,對加強和改進新時代立法工作作出總體部署。《“十三五”市場監管規劃》作為新時代市場監管的總綱領,從維護全國統一大市場,維護市場公平競爭,維護廣大消費者權益出發,要求對市場秩序、市場環境進行綜合監管,形成綜合監管與行業領域專業監管、社會協同監管分工協作、優勢互補、相互促進的市場監管格局。《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》要求到2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

  做好新時代市場監管法治工作, 我們必須主動適應新形勢,深刻認識新時代的大趨勢大背景、新變化新要求,將《十三屆全國人大常委會立法規劃》《“十三五”市場監管規劃》《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》作為法治建設的基本遵循和重要指引,自覺把法治工作放在市場監管工作全局中來謀劃、來推進, 自覺服從服務于中心工作。

  二是著眼質量,樹立以立法質量為中心的思路。十屆全國人大常委會以來,即明確提出了“以提高立法質量為中心”的立法工作思路,更加關注制度設計的科學性、合理性,更加關注法律法規之間的協調統一,也更加關注法律法規在實際社會生活中的實施效果。經過幾十年的立法進程,市場監管法律制度日益健全完善,我們面臨的更多是制度的合理性問題,要使制度更加符合經濟社會的發展規律,更加準確反映市場監管內在規律,更加科學完備、成熟定型,必須從每一部法律法規規章著手,盡可能多地掌握第一手的資料,綜合運用向社會公開征求意見、專家論證、第三方評估、立法決策量化論證等方式方法,切實提高立法的科學化、精細化水平,提高法律法規規章的可執行性和可操作性,以良法促進發展、保障善治。

  三是嚴格規范, 建設公正文明的法治實施體系。堅持法定職責必須為、法無授權不可為。積極推行權力清單和責任清單制度,明確權力邊界。統一行政執法主體資格,對一般商品和服務領域全面實施 “雙隨機、一公開”監管。堅持以事實為依據,以法律為準繩,通過完善程序,統一規范行政許可、行政處罰、行政強制、行政檢查等執法行為。通過規范自由裁量權,確保在執法活動中處理違法行為的手段和措施適當適度,兼顧合法性與合理性,推進嚴格規范公正文明執法,切實保障行政相對人的合法權益。進一步嚴格實行行政執法公示制度。按照《企業信息公示暫行條例》等要求,扎實推進行政處罰決定書全文和行政處罰信息摘要的公開工作,自覺接受當事人和全社會的監督。

  四是加強監督,構建透明高效的執法監督體系。強化行政執法監督是維護市場監管執法統一性、權威性、有效性的關鍵。要綜合運用內部監督、層級監督、社會監督、司法監督等多種方式,規范市場監管法律法規的有效實施。首先,內部監督上,要突出對行政許可、行政處罰、行政強制中的立案銷案、查封扣押、自由裁量權行使、涉案財物管理等重點環節的監督制約,著力解決行政不作為、亂作為、處罰畸輕畸重等問題,減少行政執法的隨意性。嚴格落實黨風廉政建設主體責任和監督責任。其次,層級監督上,要加強上級機關對下級機關執法行為的監督,完善案件評查、執法檢查等常態化執法監督方式。再次,社會監督上,扎實做好政務公開工作,認真貫徹落實《政府信息公開條例》,堅持以公開為常態、不公開為例外原則,全面推進政務公開。涉及公民、法人或者其他組織權利和義務的規范性文件,要按照政府信息公開要求和程序予以公開,沒有公開的,不得作為執法依據。最后,司法監督上,要嚴格按照《行政復議法》《行政訴訟法》的規定履行行政復議和行政應訴職責,充分發揮行政復議應訴化解行政爭議、維護公平公正的重要作用,厘清信訪、投訴、舉報、政府信息公開與行政復議的法律界限,主動接受司法機關的監督。

  五是健全機制,加快建設有力的法治保障體系。要進一步健全法治建設工作機制。完善法治建設運行機制,建立健全法制機構和各內設機構各司其職、共同推進的法治建設工作機制。法制機構要切實履行在法治建設中的統籌規劃、督促指導、檢查考核等職責。各內設機構要結合各自職能,積極履行推進法治建設的主體責任,把依法行政的要求貫穿到市場準入、事中事后監管、安全監管、隊伍建設的全過程中,形成法治建設合力。強化領導干部法治思維和法治意識,提高行政執法隊伍依法履職能力。要注重充實基層力量,強化基層一線執法隊伍建設,加強基層法治基礎保障。完善基層基礎設施和裝備,研究制定執法人員裝備配備標準,提高執法工作專業化和信息化水平。要加強組織領導、完善工作機制、精細流程管理、嚴格時限要求、強化責任落實。加強部門協作,加大法治宣傳,不斷提升社會共治格局,為充分履行市場監管職責發揮法治保障作用。

  雄關漫道真如鐵,而今邁步從頭越。在決勝全面建成小康社會,奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的關鍵時期,市場監管部門必定不辱使命,扎實高效開展法治建設,以法治促改革,以改革促法治,為保障市場監管工作高效開展,為建立現代化經濟體系,為完善國家治理能力和治理體系現代化而奮勇向前!責任編輯/ 曾麒發(刊登于《工商行政管理》2018年第23)

編輯:foodqm

 

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關鍵詞: 改革 市場監管
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